شماره۹۴/۱۰۵۶ ۱/۷/۱۳۹۶
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۵۷۲ مورخ ۱۴/۶/۱۳۹۶ با موضوع:
«۱ـ ابطال مواد ۱ و ۲ و تبصره ۱ ماده ۲ عوارض تغییر کاربری از تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۳ مصوب شورای اسلامی شهر گلستان.
۲ـ ابطال قسمتی از عوارض ورود به محدوده از تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۳ شورای شهر گلستان.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.
مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین
تاریخ دادنامه: ۱۴/۶/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۵۷۲ کلاسه پرونده: ۹۴/۱۰۵۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای هادی دلفان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ۱ـ مواد ۱ و ۲ و تبصره ۱ ماده ۲ عوارض تغییر کاربری ۲ـ عوارض ورود به محدوده از تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۳ مصوب شورای اسلامی شهر گلستان [شهرستان بهارستان از توابع استان تهران]
گردش‌کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ۱ـ مواد ۱ و ۲ و تبصره ۱ ماده ۲ عوارض تغییر کاربری ۲ـ عوارض ورود به محدوده از تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۳ مصوب شورای اسلامی شهر گلستان [شهرستان بهارستان از توابع استان تهران] را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«با سلام، احتراماً، به استحضار عالی می‌رساند:
شهرداری و شورای اسلامی شهر گلستان (شهرستان بهارستان، از توابع استان تهران) در دفترچه تعرفه عوارض سال ۱۳۹۳ بندی را تصویب نموده‌اند که بر اساس آن برای زمینهایی که طبق طرحهای جامع و تفصیلی داخل محدوده شهر قرار گرفته اند و دارای کاربریهای مختلف گردیده اند ۷۰% قیمت روز ملک مورد نظر را از مالک آن زمین دریافت می دارند که متن مصوبه بدین شرح می‌باشد:
عوارض ورود به محدوده: در اجرای تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها چنانکه املاکی در اجرای طرحهای تفصیلی یا جامع شهری با توسعه محدوده قانونی شهر داخل محدوده قرار گیرند شهرداری مکلف است در هنگام صدور پروانه یا هر گونه مجوزی ۷۰% ارزش روز ملک مورد نظر را بر اساس نظر کارشناس رسمی دادگستری محاسبه و از بابت مزایای ورود به شهر و تعیین کاربری انتفاعی وصول نماید. (برگرفته از صفحه ۲۳ دفترچه مربوط به تعرفه عوارض سال ۱۳۹۳ شهرداری گلستان) علاوه بر این در مواردی اشخاص به صورت حضوری به شهرداری مراجعه کرده است که شهرداری از آنان به جای ۷۰% قیمت زمین ۷۰% از عین زمین را مطالبه کرده است و در توجیه آن گفته اند که این مصوبه بر اساس ضوابط طرح تفصیلی بوده کاملاً قانونی می‌باشد.
از آنجا که بنا به دلایل ذیل، مصوبه مذکور و همچنین مصوبه مربوط به عوارض تغییر کاربری مغایر حکم قانونگذار و بر خلاف اصل تسلیط و اعتبار مالکیت مشروع و قانونی اشخاص و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر گلستان است تقاضای ابطال آن را از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری خواستارم. همان طور که مستحضرید تعیین و تغییر کاربری اراضی در طرحهای جامع و تفصیلی شهری مطابق قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران جزء وظایف و اختیارات کمیسیون ماده ۵ این قانون است و در مقررات خاص قانون مرقوم الزامی برای افراد به واگذاری اراضی خویش یا قیمت آن در زمان تغییر کاربری و یا پرداخت مبلغی تحت عنوان عوارض ورود به محدوده دیده نمی‌شود.
۲ـ طبق قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب ۱۳۶۷ و به صراحت تبصره ۴ ماده واحده همان قانون در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدوده های مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرحهای مصوب توسعه شهری مورد تأیید مراجع قانونی قرار بگیرد، مراجع مزبور می‌توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده‌سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی حداکثر تا ۲۰% از اراضی آنها را برای تأمین عوض اراضی واقع در طرحهای موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرحهای نوسازی بهسازی شهری، به طور رایگان دریافت نمایند. حال آن که مصوب شورای شهر گلستان دریافت ۷۰% از ارزش روز ملک را بر مالکان تحمیل می‌نماید و این با تبصره مزبور مغایرت دارد.
۳ـ با عنایت به وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری که در کمیسیون ماده ۵ آن مواد ۲ و ۵ قانون تأسیس شورای مزبور مصوب ۱۳۵۱ تصریح شده است حاوی ایجاد مجوز در مورد تفویض اختیارات این مقامات به اشخاص دیگر از جمله شهرداری یا شورای شهر نمی‌باشد تا شورا و شهرداری بتواند در این خصوص وجهی به عنوان عوارض ورود به محدوده دریافت نماید. همچنین اخذ عوارض غیر از آنچه که در قانون تجمیع عوارض آمده است وجاهت قانونی ندارد و خارج از صلاحیت و اختیارات قانون شورای شهر و شهرداری می‌باشد.
۴ـ نظر به اینکه وصول هرگونه وجهی از اشخاص باید مستند به قانون باشد، در مانحن فیه قانونی برای اخذ وجوه از شهروندان وجود ندارد و مصوبه مزبور مغایر با مادتین ۲۲ و۷۰ قانون ثبت و مواد ۳۰، ۳۱، ۲۵، ۳۸، ۱۴۳، ۱۴۴ قانون مدنی بوده و همچنین مغایر با اصول ۴، ۲۲، ۳۱، ۴۶، ۴۷ و بند ۱۲ از اصل سوم قانون اساسی است.
۵ ـ شورای نگهبان در نظریه شماره ۷۸/۲۱/۵۶۲۱ ـ ۱۳/۸/۱۳۸ اخذ هرگونه وجهی چنانچه استناد قانونی نداشته باشد را خلاف شرع دانستند و نیز در نظریه شماره ۸۰/۲۱/۱۷۵۶ ـ ۲۱/۴/۱۳۸۰ اشعار داشته چنانچه صاحب زمین رأساً متقاضی استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر نباشد گرفتن هرگونه وجه را خلاف شرع دانسته و اینکه مسئولیت قانونی کمیسیون موضوع ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در محدوده تعریف طـرح تفصیلی بوده و کمیسیونهای مربوطه و تنظیم طرح جامع قانوناً حق ندارند مراجعه کنندگان را ملزم به پرداخت وجهی در حق شهرداری نمایند.
۶ ـ در موارد مشابه چندین فقره رأی هیأت عمومی صادر شده است از جمله رأی شماره ۱۹۵۸ ـ ۱۱/۱۲/۱۳۹۳، رأی شماره ۷۸۳ ـ ۲۴/۶/۱۳۹۴ رأی شماره ۵۶۳ ـ ۸/۱۲/۱۳۹۰ و رأی شـماره ۴۳۷ـ ۴۳۸ـ ۲۵/۶/۱۳۸۶ بـنابرایـن با تـوجـه به موارد مـعنونه تقاضای ابطال مصوبه شهرداری و شورای شهر گلستان (بند مربوط به عوارض ورود به محـدوده) و (ماده ۱ و ماده ۲ و تبصره ۱ ماده ۲ از بند مربوط به عوارض تغییر کاربری) از تعرفه عوارض سال ۱۳۹۳ را از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری خواستارم.»
در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره ۱۶۳۱ ـ ۲۹/۱/۱۳۹۴ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی‌شده اعلام کرده است که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً در خصـوص کلاسه پرونده به شمـاره ۹۴/۱۰۵۶ و شماره پرونده ۹۴۰۹۹۸۰۹۰۰۰۰۰۰۰۰۵ با توجه به اینکه نسبت به پرونده معنونه اخطار رفع نقص صادر گردیده اعلام می‌دارد: اینجانب صرفاً مدعی خلاف قانون بودن مصوبه شورای اسلامی شهر گلستان که شرح آن در دادخواست مطرح گردیده، می‌باشم و از ادعای خلاف شرع بودن مصوبه مذکور صرف نظر می‌نمایم.»
متن تعرفه در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:
«عوارض ورود به محدوده: در اجرای تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها چنانچه املاکی در اجرای طرحهای تفصیلی یا جامع با توسعه محدوده قانونی شهر داخل محدوده قرار گیرند شهرداری مکلف است در هنگام صدور پروانه یا هرگونه مجوزی ۷۰% ارزش روز ملک مورد نظر را بر اساس نظر کارشناس رسمی دادگستری محاسبه و از بابت مزایای ورود به محدوده شهر و تعیین کاربری انتفاعی وصول نماید.
تبصره۱: کاربری فضای سبز، آموزشی، درمانی، انتظامی، ورزشی، مذهبی، تأسیسات شهری، باغات و مزارع، شهربازی، پمپ بنزین، حریمها، ترمینال، آموزش عالی، گورستان، فرهنگی و میدان تره بار به عنوان کاربریهای غیر انتفاعی محسوب می‌شوند و مشمول عوارض فوق نمی‌گردند.
تبصره۲: اراضی و املاکی که در اجرای کمیسیون طرح و برنامه شهرداری مطرح و نسبت به رعایت سرانه‌ها و واگذاری بلاعوض آنها به شهرداری اقدام می‌نمایند مشمول عوارض فوق نمی‌گردند.
عوارض تغییر کاربری: ماده۱: عوارض تغییر کاربری برای اراضی کمتر از ۵۰۰ مترمربع بر اساس ۵۰ درصد قیمت کارشناسی روز زمین محاسبه و وصول خواهد شد.
ماده۲: برای اراضی بالای ۵۰۰ مترمربع عوارض تغییر کاربری به شرح ذیل محاسبه می‌شود:
تبصره۱: برای تغییر کاربری به مسکونی ۵۰%، به کاربری صنعتی و اداری ۵۵% و سایر کاربریها ۴۰% و تغییر کاربری از فضای سبز به کاربری دیگر ۷۰% قیمت کارشناسی روز زمین محاسبه و اخذ گردد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، شهردار گلستان به موجب لایحه شماره ۰۴۲۲۰۰ ـ ۵/۱۲/۱۳۹۴ توضیح داده است که:
«۱ـ بر اساس تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها در مواردی که تهیه زمین معوض در داخل محدوده‌های مجاز برای قطعه‌بندی و تفکیک و ساختمان‌سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرحهای مصوب توسعه شهری مورد تأیید مراجع قانونی (شهرداری شورای اسلامی شهر و استانداری) مراجع مزبور می‌توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی بر استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده‌سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی حداکثر تا ۲۰% از اراضی واقع در طرحهای موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرحهای نوسازی و بهسازی شهری به طور رایگان دریافت نمایند. لذا نص صریح قسمتی از تبصره مذکور به صراحت تکلیف صاحبان اراضی را علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده‌سازی زمین واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی می‌باشد که با وحدت ملاک با تبصره ۳ ماده ۱۰۱ قانون شهرداری که برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف (۲۵%) و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک تا بیست و پنج درصد (۲۵%) از باقیمانده اراضی را دریافت می‌نماید. شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را بر اساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید. با عنایت به موارد قانونی مذکور، مصوبه شورای اسلامی شهر که به تأیید استانداری نیز رسیده است مطابق با موازین قانونی می‌باشد.
۲ـ بر اساس تبصره ۴ ماده صدرالذکر علاوه از ۲۰ درصد اراضی که در مصوبه عوارض به ارزش روز ملک تبدیل شده ۵۰ درصد از زمین یا قیمت آن را برای تأمین سرانه‌های عمومی از قبیل سرانه فضای سبز، ورزشی و ... و استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، به شهرداری واگذار نمایند. همچنان که صاحبان اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها نیز در قبال تفکیک و افراز اراضی مطابق تبصره ۳ ماده صد قانون شهرداری جمعاً ۵۰ درصد از زمین یا قیمت آن را برای تأمین اراضی مورد نیاز معابر و شوارع عمومی و همچنین از بابت ارزش ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک، به شهرداری پرداخت می‌نمایند. علی ایحال با توجه به موارد مذکور مصوبه مورد شکایت مطابق با قوانین جاری کشور تصویب و توسط شهرداری اجرا می‌شود. النهایه با عنایت به موارد مذکور رسیدگی و صدور قرار مبنی بر رد دعوای مطروحه مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴/۶/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
الف ـ به موجب بند ۳ ماده ۱ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی مصوب سال ۱۳۵۳، طرح تفصیلی عبارت از طرحی است که بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهری، نحوه استفاده از زمینهای شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها تعیین می‌شود و بر اساس ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال ۱۳۵۱ بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به کمیسیونی خاص محول شده است و از سویی وظایف شورای اسلامی شهرها در ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی تعیین شده و در این ماده قانونی امر تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شهر پیش‌بینی شده است. با توجه به مراتب شورای اسلامی شهر که صلاحیتی برای تغییر کاربری اراضی ندارد، به طریق اولی نمی‌تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض تغییر کاربری کند. بنابراین ماده ۱ و ماده ۲ و تبصره ۱ ماده ۲ با عنوان عوارض تغییر کاربری از تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۳ مصوب شورای اسلامی شهر گلستان، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص می‌شود و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
ب ـ مطابق تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب سال ۱۳۶۷ مقرر شده است «در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدوده های مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرحهای مصوب توسعه شهری مورد تأیید مراجع قانونی قرار بگیرد، مراجع مزبور می‌توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده‌سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی حداکثر تا ۲۰ درصد اراضی آنها را برای تأمین عوض اراضی واقع در طرحهای موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرحهای نوسازی و بهسازی شهری به طور رایگان دریافت نماید.» نظر بـه اینکه در مصوبـه مورد شکایت، خـلاف مقررات قانونی فوق‌الذکر اخذ ۷۰ درصـد ارزش روز ملک برای برخورداری از مزایای ورود به محدوده شهر تعیین شده است، بنابراین قسمتی از تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۳ مصوب شورای اسلامی شهر گلستان مبنی بر تعیین عوارض ورود به محدوده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص می‌شود و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی